宫仁海维护高水平开放后产业安全构建我国服务贸易救济制度初探
1994年5月，中国《外贸法》颁布后，两次大修分别创新增设和维持了“服务贸易救济条款”，但国家始终未出台行政法规和配套实施的部门规章。WTO的《服务贸易协定》对于服务贸易救济的规定较为笼统和原则，此领域未具备强制约束力和稍显缺乏清晰指引性的规定[1]，给各成员的国内立法预留了空间。一方面，我国已申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》，党的二十届三中全会也做出了重大战略部署和规划，我国蓬勃发展的跨境服务贸易非常需要静默长达21年的此条款发挥出应有功效；另一方面，《全面与进步跨伙伴关系协定（CPTPP）》规则的“三零”（0关税、0补贴、0壁垒）基本框架意味着我国加入必须对其他成员实施完全的市场准入，对于我国发展并不平衡产业的安全冲击和潜在影响显而易见。习指出：“发展数字经济意义重大，是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择。”数字经济在商业落地方式绝大多数为高科技、高附加值的服务贸易且经常以跨境场景运行。我国亟需高水平开放后的产业“安全阀”，它已从单纯的“货物贸易救济”转为“货物+服务贸易救济”并举，但后者在高水平对外开放以及国家经济安全中的权重越来越高。因此，我国应该向世界高标准规则与时俱进地提升贡献出“中国智慧”并发出“中国声音”，本文重点分析建立和完善中国服务贸易救济制度的尝试路径和方式。
较之美国、欧盟、加拿大、澳大利亚等发达经济体，以及印度、巴西、埃及等发展中国家，我国贸易救济制度相对起步稍晚，经过不懈努力目前已建立起一套完整的法律体系并积累了丰富经验，[2]但仅限于货物贸易领域。2004年4月6日，我国首次修订并颁布的《外贸法》不仅是贸易救济法律体系中位阶最高的法律，而且专门新增第四十五条“服务贸易救济条款”，此举在所有世界贸易组织（WTO）成员中也是较为领先的前沿性立法突破；[3]2022年4月，第二次修订并颁布的《外贸法》继续维持“服务贸易救济条款”，最高立法机关对此贸易救济做了专门的规定。此外，遵循全国人大对《外贸法》的修订，国务院也相应修订并进一步完善了《中华人民共和国反倾销条例》《中华人民共和国反补贴条例》和《中华人民共和国保障措施条例》等行政法规，对我国贸易救济制度做出更为具体明确的规定并发挥了维护产业安全、促进经济发展的积极效用，但同样也是仅限于货物贸易救济领域。商务部成立贸易救济调查和应诉机构后，定期发布相关的部门规章，规定反倾销、反补贴和保障措施调查、裁决等方面的内容，彰显我国贸易救济调查专业队伍持续提高的水平和能力。[4]但据公开资料显示，我国贸易救济执法尚未显现从货物贸易向服务贸易领域深度拓展的考虑和相关安排。
因此，服务贸易救济调查的程序和实体规定的建立、充实和逐步完善，是我国行政立法发展的现实需求，也是在更广范围、更深层次和更高领域对外开放稳步推进的进程中，我国产业安全获得有效保障的客观需要。国内知名学者、专家纷纷对此开展了先驱性研究，主要为：（一）国际贸易法著名学者王传丽教授、服务贸易法著名学者石静霞教授在2004年《外贸法》修订生效后，均对服务贸易救济在我国可开展的方式进行前沿性探索，但由于当时针对不公平服务贸易中可能涉及的倾销、补贴等环节价格传导机制较之货物贸易非常复杂，发现、确定和捕捉“低价倾销”和“补贴利益传导”基于当时的研究条件限制和服务贸易业务形态的不稳定性和非典型性，暂未予明确，突破性的研究告一段落。（二）作者查阅了国家图书馆等全国级别资料库，迄今我国开展服务贸易救济专题理论研究的唯一专著为张晓君教授所著《国际服务贸易救济——法律制度研究》[5]，该书重点论述了WTO服务贸易救济的法律渊源、基本框架，部分研究将国际货物贸易救济细化方式平移到国际服务贸易救济上，参照货物贸易的反倾销、反补贴和保障措施进行了理论分析。（三）陈妙英老师从理论上探讨在WTO框架内着力构建我国服务贸易救济制度，即“两反一保”的可行性分析。[6]（四）杜振华教授在《国际通信服务贸易》中针对信息通讯产业的服务进行系统阐述，但仅提出“服务贸易保护”和“服务贸易壁垒”，未提出服务贸易救济的专题论述。[7]综上，国内暂未有针对服务贸易救济制度构建、工作体系建设、逻辑方法指引、实操措施规定等方面进行全面论述的专著和论文，国际上亦鲜有此领域的研究成果。本文为此进行初步尝试。
随着全球经贸合作的快速发展，国际服务贸易呈现的主要业态为：电信、金融、旅游、运输、商业、文化、教育、环境和健康等领域，[8]其中“产业数字化”和“数字产业化”的强劲发展态势更是建立在广泛应用和成熟运营的电信服务的基础上。同时，更为细化的云服务（我国增值电信服务中最重要的组成部分）更是贯穿整个服务业态的经营场景和运行模式。[9]我国数字经济中的“上云用数赋智”亦是对云服务拓展的深度、广度、强度提出了更高要求。因此，云服务对于提升我国国际竞争力发挥了重要基础性支撑作用。[10]基于国家安全等因素的多重考量，我国目前对外资增值电信服务的市场准入还是“禁止”状态，且须经过外商投资安全审查，[11]这属于我国外商投资立法中内外资一致原则的例外规定。[12]待加入CPTPP、DEPA后，我国云服务等高端服务业面临大幅开放，如何构建公平、透明、高效的服务贸易救济制度成为我国涉外法治的优先考量且必须完成的选项。
《服务贸易总协定》（GATS）为首个规范跨境服务贸易的多边国际条约，目的在于协调各成员国在服务贸易方面的法律政策，在适用上覆盖了除政府部门提供的服务和空运服务之外其他所有服务。[13]
1. GATS谈判的总体进展：关贸总协定（GATT）乌拉圭回合谈判是服务贸易谈判的起源，多边贸易体制的谈判范畴首次被纳入服务贸易。总计四个阶段的谈判从1986年持续至1994年。1994年4月15日，各谈判方于摩洛哥马拉喀什正式签署了《服务贸易总协定》（GATS），奠定了迄今影响服务贸易自由化走向的多边原则和规则框架。[14]
2. 多哈回合服务贸易谈判：2001年，WTO启动多哈回合谈判，服务贸易谈判成为此轮重要多边谈判的核心组成部分。同年11月，多哈会议确定了服务贸易谈判的准则和程序，按照规则谈判和市场准入两条路径开展磋商和谈判。服务贸易紧急保障措施谈判原定于2002年3月结束，后延长至2004年3月。国内法规、政府采购和服务补贴应当在具体承诺谈判结束前结束，所有“多哈发展回合”谈判结束时间不迟于2005年1月1日，但由于各种原因，多哈回合谈判进展缓慢，未能如期完成。[15]
3. 服务贸易国内规制联合声明倡议谈判：2021年末，中国、欧盟、美国等67个世贸成员共同发表了《关于完成服务贸易国内规制谈判的宣言》，确认服务贸易国内规制联合声明倡议谈判顺利完成，宣布达成《服务贸易国内规制参考文件》。该文件旨在优化成员服务业领域许可审批流程，降低企业经营成本，改善全球服务贸易营商环境。这是世贸组织成立以来首个成功完成并在法律上生效的诸边谈判成果，也是历经25年在服务贸易方面达成的首个谈判成果。[16]世贸组织和经合组织的联合研究报告显示，该文件生效将为从事国际服务贸易的全球企业每年节省约1500亿美元成本。[17]
值得关注的是，上述多边文件的最终签署标志着服务贸易监管规则发展和谈判模式创新的重要尝试和里程碑，尤其是服务贸易国内规制纪律的最终实施将给企业带来的巨大商业收益和贸易便利，但对于新兴服务贸易救济规制的规定仍限于原则层面。
《多哈宣言》授权WTO成员继续深入开展服务贸易谈判。据此，多哈发展议程的“既定议题”之一即为服务贸易谈判，[18]进一步开放服务市场的要价与出价成为谈判的主要内容。此外，多哈回合对服务贸易多边规则主要集中在四个方面：1. 紧急保障措施（Emergency Safeguard Measures，ESM）：根据GATS第10条“紧急保障措施”授权成员在非歧视原则的基础上进行关于服务贸易紧急措施的谈判，尽管此后谈判中为成员提供在国内框架下建立ESM机制方案并预留更多的自由空间，但多年谈判仍未达成一致；[19]2. 补贴（Subsidies）：成员间就信息交换的范围和相关定义始终意见不一，严重阻滞了谈判进程；3. 政府采购（Government Procurement）：发达成员与发展中成员就此问题分歧严重，主要涉及在服务贸易领域加强政府采购纪律的透明度标准上、国内采购体制进行交换充分性、明确是否承担市场准入义务和国民待遇义务等事项；[20]4. 国内监管（Domestic Regulation）：相较于前三项议题，此项谈判进展明显更快、磋商积极性更高，主要为制定例行的必要纪律，确保与许可要求和程序、技术标准、资格要求和程序相关措施“不构成不必要的”服务贸易壁垒。但即便如此，该议题自2011年谈判仍进展缓慢。[21]
1. 是否足够必要。主要成员对服务贸易补贴多边规则的“必要性”和“可行性”一直存在争议。部分成员认为此举仅为“政治”决定予以关注即可，此领域深度谈判“缺乏必要实践与评估基础”。
2. 是否足以调整。目前GATS中已经包括有效规范服务补贴的各项规则，具体包括“国民待遇额”“垄断和专项服务提供者”“非违约之诉”等既有规范还可以发挥调整效用。
3. 何谓“服务补贴”以及“扭曲贸易的服务补贴”？“服务补贴”定义问题是亟待解决但迄今未能处理好的棘手问题；无形的服务与有形的货物行为逻辑完全不同。“服务补贴”权威定义及其标准暂时缺乏导致诸多谈判“缺乏目标”，比如“非财务型措施”和“专项性”问题是否可以列入。
4. 程序正当性。货物贸易领域的反补贴措施仅考虑货物的跨境因素，主要采取征收反补贴关税的方式。服务贸易传统的“四种模式（跨境交付、境外消费、商业存在、自然人移动）”，对其中“商业存在”模式如何实施反补贴程序应予以特别考虑。此外，还须重点解决服务补贴的数额如何精准捕捉并计算、服务贸易的统计如何客观全面地开展等技术性问题。
虽然存在上述较大分歧，但几乎所有WTO成员有一个重要共识：待市场准入承诺取得重大进展后再处理服务补贴问题更为合适！与此相对应，作为全球范围内区域经贸一体化融合度极高的CPTPP规则所确立的“三零”基本框架：（1）货物贸易基本实施零关税；（2）服务贸易、电子商务（数字贸易）、投资领域基本取消各种限制性壁垒；（3）取消扭曲市场的补贴规则，[23]意味着所有区域成员拥有市场准入的无限制措施重大承诺，这较WTO承诺能提供更加开放和自由的行动约束力。[24]
USMCA于2020年7月1日生效，取代了原先的北美自贸协定（NAFTA），采用“负面清单”方式来规定服务部门的范围，完全涵盖了GATS项下既有提供服务的四种方式；一方对另一方的服务和服务供应商给予不低于其对自己服务和服务供应商在相同情况下给予的“国民待遇”和“最惠国待遇”；协定规定：任何一方都不得主要以“需求测试的形式”并不得以细分地区或其整个领土，采取数量限制、数量配额、垄断、独家服务、限制资产、自然人数总数、限制特定类型法律服务等措施；特别针对本地区的金融服务、数字贸易、知识产权、监管合作、争端解决进行了便利区域经济一体化的规定。因此，USMCA服务贸易开放度和自由度非常高。
ASEAN于1967年8月8日在泰国曼谷成立，秘书处设在印度尼西亚雅加达市。鉴于ASEAN成员多样性的文化、语言和经济体量，服务贸易的延展性和地域性特点尤为显著，特别是金融、旅游、医疗、咨询和教育等领域。其市场准入强调：首先，内部市场的自由流动、简化手续且便利监管的单一窗口、鼓励外国金融机构进入金融服务；其次，外国服务提供商享有与本国平等的国民待遇、鼓励人员自由流动、强调监管的透明度以及消费者保护。ASEAN服务贸易开放度和自由度较高。
1989年11月5日至7日，亚太经济合作会议首届部长级会议举行，标志着亚太经济合作组织的成立。APEC服务贸易规则主要目标为促进贸易投资自由化和便利化发展，消除由于国内规章引起的贸易和投资扭曲。主要涉及：逐步减少服务贸易市场准入限制，首批在电信、交通、旅游和能源共计四个部门展开，逐步实现政府采购市场自由化以及技术发展合作。鉴于领域最广而且21个成员（外加3个观察员）经济发展水平差异跨度长，APEC对形成广泛一致适用的基准有所保留，服务贸易开放度和自由度为中高。
2020年11月15日RCEP的签署，标志着当今世界上人口最多、经贸规模最大、最具发展潜力的自由贸易区正式扬帆远行。RECP的服务贸易承诺采取正面清单和负面清单“并存运行”的模式：日本、韩国、澳大利亚、新加坡、文莱、马来西亚、印度尼西亚等7个成员采用负面清单方式承诺；中国、柬埔寨、老挝、新加坡、泰国、越南、缅甸、菲律宾等8个成员采用正面清单的方式承诺，并于协定生效6年内转化为负面清单。RCEP服务贸易规则主要为存在一定限制数量的市场准入、不低于本国服务的国民待遇、一视同仁的最惠国待遇、负面清单承诺的当地存在，另还设有较高开放水平的金融服务、电信服务、专业服务等三项附件。RCEP的生效标志着中国对外签署的自贸协定达到19个、自贸伙伴达到26个，[27]其整体服务贸易开放度和自由度很高。
2020年6月12日，新加坡、新西兰和智利这三个CPTPP的缔约方在线上签署DEPA。DEPA可作为CPTPP的附件条约，辅助于CPTPP的电子商务章节。作为全球首个以数字为中心的条约，它完全未设定关税减让和投资的规制，因为从结构和体例上达不到自由贸易区的规模。DEPA更多关注数字服务贸易规则的制定，一共包括16个主体模块，一方面这些模块之间互相作用，共同致力于条约目的的达成；另一方面这些模块也可以被单独拿出来，作为FTA的一部分，甚至可以用于WTO关于电子商务的谈判。除了传统的商务便利化、数据转移自由化和个人信息安全化为目的，DEPA更多规定电子支付、电子发票以及新生的人工智能和金融科技等高端服务贸易的应用场景。[28]因此，DEPA服务贸易开放度和自由度非常高。
上述1-4项高水平区域贸易协定涉及服务贸易救济的规定仅限于“紧急保障措施”的原则规定，并未对GATS既有制度进行显著突破。
党的二十届三中全会精神确立的“建立更高水平的开放型经济新体制，稳步扩大制度型开放”部署，“既要对标国际一流水平，又积极参与国际规则制定”，其中在“规则、规制、管理、标准相通相容，打造稳定透明可预期的制度环境”论述，很多方面对标CPTPP的主要条款并以加入CPTPP“为契机”推动高水平开放，[29]展现了中国博大的开放襟怀、富于远见的战略眼光和勇于担当的负责任的大国精神。[30]具体分析见附图：
其中“产业补贴”问题也是需要在对接CPTPP等高水平经贸规制时，逐步完善自身服务贸易救济措施的必由之路。目前根据市场内发力量新兴调节为主的新一轮供给侧改革，给予传统制造业的补贴非常容易产生产能以及过剩投资，且补贴政策较容易和竞争政策产生价值冲突进而不利于企业开展有效竞争，[31]服务贸易应更加倾斜研发端和需求端，这也是新质生产力“硬核”部分。
CPTPP对服务贸易领域在市场准入、国民待遇、政策透明度等方面均作出了严格要求，主要包括:1. 服务贸易采用负面清单模式，通过设置“棘轮机制”保证各缔约方的开放度“只进不退”；2. 赋予跨境服务提供者市场准入自由，允许缔约方企业在满足监管标准前提下自由进入市场和自主决定经营方式；3. 取消对服务提供者进入的数量、配额、形式等限制；4. 取消外资企业股比、高管和董事会成员国籍等限制，取消自然人流动、资金流动方面的限制；5.对各缔约方的国内批准程序、争端解决机制等提出更高要求等。[32]特别考虑到“电信服务领域的特殊性，市场准入成为国际电信服务贸易走向自由化的手段。[33]因此，CPTPP服务贸易开放度和自由度非常高。
中国对外贸易法律制度建设更趋完备，更需要提前预判形势立法先行，针对国外服务及其产品对国内产业的损害或损害威胁影响，在2004年修订（第四十五条）和2022年修订（第四十四条）设立了完备的服务贸易救济条款和其他配套实施的条款。同时，服务贸易救济条款与在利益丧失或减损时，中止或终止履行相关义务条款（第四十六条）、国际服务贸易等预警应急机制（第四十八条）、反规避措施（第四十九条），构成了规定系统完整、实施递进互异、平衡权利义务、接轨国际规则的服务贸易规制体系，彰显了中国对外经贸立法的前瞻性、创新性、实用性和国际性。
截至目前，《外贸法》起草部门-商务部对于2004年修订中“服务贸易保障措施”的官方释义为：此项新增条款法律渊源为“GATS第21条或第10条第2款，WTO成员方可在有关服务贸易减让的任何生效的3年（第21条）或1年（第10条第2款）后，要求修改和撤销有关承诺。”此规定也在较大程度上体现了国际法上“情势变更”的基本原则。[34]值得关注的是，《外贸法》先后两次修订中，2004年修订版第四十五条和2022年修订版第四十四条对于服务贸易保障措施的损害标准设定为“实质性损害或实质性损害威胁”，货物贸易保障措施无论遵循中国法还是WTO规则，都是基于公平贸易行为中的严重损害，而且是仅针对面向全球的产品而非针对具体国别。而与此对应，针对不公平货物贸易的反倾销和反补贴调查的损害标准设定为：实质性损害或实质性损害威胁，或者进口产品对建立相关国内产业造成实质性阻碍，且“双反”针对一个或数个特定成员。因此，针对服务贸易保障措施条款必将制定的具体实操指引（国务院条例）以至更为细化的具体落地措施（商务部和相关部委的部门规章）中，是否也将平移货物贸易的保障措施条款规定，笔者也提出部分前瞻性意见，主要为：（一）全球范围内针对特定的服务或服务产品还是针对个别服务进口来源地成员；（二）程序上具体采取何种形式、何种步骤，实体上实施何种内容的救济措施；（三）如何确定有效衡量消除损害或损害威胁的标准；（四）如果定性为公平贸易，是否给予适当程度的补偿？如果继续扩大化实施，针对不公平服务贸易的反倾销及反补贴是否也需要综合性考虑制定或进一步实施相关规定？如是，与货物贸易既有部分关联也存在本质不同的调查逻辑和计算方法如何确定？
同时，中国面对蓬勃发展的数字经济，特别是高科技法律规制（其中很多是高端服务贸易的底层技术法律规制），进行了系统、周密、稳妥的立法规划并卓有成效地进行推进，[35]体现了中国颇具长远战略眼光的立法理念、非常前沿高超的立法技术、十分成熟的立法技巧，特别是区分具体特定数据跨境在自由贸易港和自贸试验区先行先试的规划。[36]具体情况请见附图：
为贯彻落实党的二十大精神和中央经济工作会议部署，推进高水平对外开放，主动对接国际高标准经贸规则，持续优化外资营商环境，服务构建新发展格局，工业和信息化部决定开展增值电信业务扩大对外开放试点工作，[37]按照此前先行先试的实践，地点分别选在条件最为成熟、跨国公司在华经营和研发企业最为集中的北京[38]、上海[39]、海南[40]和深圳[41]。北京和上海分别为跨国公司总部的所在地且高端服务业领先全国[42]，海南为中国特色的高水平自由贸易港[43]，深圳为中国高新科技产业制造和新兴技术研发中心[44]，客观上在华业务开展对国际商业运营普遍使用的云服务需求最为突出且持续增加。[45]
同时，中国目前在云服务的单边自主开放已经突破了原有的WTO承诺，对世界展现了坚定开放的决心和欢迎外资的线]这也是积极回应美欧科技类企业以及OECD等国际组织核心关注的重大举措，主要包括外资股比以及外籍高管人数在增值电信业务领域的限制、数据本地化隐形强制要求、制定与国际规则接轨的标准规范等问题。[47]
可借鉴欧盟《共同贸易政策》中关于服务贸易救济的分类别分部门调查模式，针对电信、金融等敏感领域先行出台部门规章，[48]指导后续相关部委的联合调查。电信领域为商务部+工信部+网信办、金融领域为商务部+央行（视被调查的不同金融服务产品考虑加上财政部）+金融管理局。同时，借鉴我国数据安全行政立法逐步摸索的经验、总结成熟模式的步骤和“先地方后中央”自下而上的模式（例如，自2020年《数据安全法》《个人信息保护法》先后颁布后，国务院积累行业主管部门对数据管理横向部委的部门规章，以及上海、江苏、浙江、深圳等数据安全管理纵向地方法规的经验，[48]于2024年出台《网络数据安全管理条例》的过程），待积累相对丰富经验和条件成熟时，国务院再行制定《服务贸易救济调查条例》。此外，主管机关需同步修订《服务贸易国内规制参考文件》，规范许可审批、资质认证等程序，进一步降低跨境服务贸易壁垒。
结合国务院《关于以高水平开放推动服务贸易高质量发展的意见》提出的跨境服务贸易负面清单管理制度，将服务贸易救济措施与负面清单动态衔接。[49]例如，对负面清单列明的限制领域，如教育、医疗等重要民生领域，可预设紧急保障措施启动条件；对清单外领域，通过“境内外待遇一致”原则约束救济措施的适用范围，避免出现过度保护倾向以及可能产生的外界负面评价。
3. 完善国际争端应对机制：充分运用业已成熟的 “中央政府-地方政府-行业协会商会-企业”的“四体联动”工作机制，[50]在WTO框架下积极援引GATS第23条“利益丧失或减损之诉”。例如此场景：某一时间A国对中国数字服务税发起的“301调查”，我国可联合欧盟、巴西等受影响国家，通过诉诸WTO争端解决机制质疑其单边措施合法性；同时，加强与RCEP、金砖国家等区域组织的协调，推动建立服务贸易救济多边合作机制。[51]
不同于货物贸易的实物形态及其生产流通过程，服务贸易独特特点第一是标的的无形性，服务交易过程的形式多样性取决于服务贸易标的物具有不可存储、不可运输和不可接触的特性；第二是生产与消费的实施经常是同步发生的，消费者与服务供给者实现即时同步交易，如金融服务、教育服务；[53]第三是测量标准和评价体验的不确定，服务贸易的数据均无法在各国海关中体现，我国均为行业主管部门直接掌握，比如工信部、央行、财政部、证监会、住建部、文旅部、教育部、市场监管总局，甚至党的管理部门，如中宣部电影局等。
考虑保护方式的隐蔽性以及互联网载体服务造成对传统“关境”监管和统计的实质弱化，最终旨在提高透明度和可计量性的救济方式建议采用类似“数字服务税”的方式征收。通过确定并衡量损害幅度，按具体服务产业划分的服务贸易税，即以国内税方式为主。[55]同时，借鉴联合国和OECD数字税国际规则谈判的进展及其欧盟的实践，建议我国针对数字服务贸易的快速发展，一并综合考虑数字服务税立法，为服务贸易救济措施提供可操作的实施工具。[56]
（1）传统服务领域：我国旅行服务进出口规模持续扩大且已成为服务贸易第一大领域[57]，针对旅游服务逆差（2024年达2109亿美元，增长25%）[58]，可借鉴美国“301条款”经验，对限制中国游客入境的国家实施对等签证限制。
（2）数字服务领域：参考欧盟“反胁迫机制”，[59]对滥用数据优势的国家实施数字服务出口限制，或暂停知识产权相关义务。[60]例如，对未履行数据跨境流动保护义务的国家，可适度限制其云计算服务市场准入。[61]
（3）专业服务领域：建立职业资格互认“白名单”，在未给予充分、公正和客观的沟通及未发布明确公告的前提下，对未给予中国会计师、建筑师、工程师、教师、律师对等执业权的国家，采取临时执业限制措施。[62]
扩展现有统计范围，借鉴CPTPP的先进模式，将商业存在模式纳入监测框架，建立涵盖跨境交付、境外消费、自然人移动、商业存在的全口径数据库。参考欧盟RAPEX快速预警系统[63]，搭建全国跨境服务贸易信息平台，整合商务部、进出口银行、外汇管理局等部门数据，实现对金融、数字服务等重点领域的实时监测。例如，可通过平台分析知识产权使用费、电信服务等知识密集型行业的进出口波动，为服务贸易救济损害和最终救济措施提供数据支撑。[64]
制定服务贸易损害评估标准，结合行业集中度、市场份额、消费者偏好变化等指标，划分 “轻微损害”“实质损害威胁”和“实质损害”三级预警体系。对旅游、运输等传统逆差领域，可设定进口激增阈值（如连续6个月同比增长超20%），触发自动调查程序；对数字服务等新兴领域，借鉴《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等信息通讯法律实践中较为成熟的分类分级监管方法，按照“重要数据”和“一般数据”“个人信息”和“个人敏感信息”的现行分类分级实操标准和法定阈值，重点监测数据跨境流动触发的特定领域、特定数量、特定场景、特定字段的安全风险，建立多相关部门联合评估和预警机制。[65]
按照“因事择部、因情适用、主管牵头、动态调整”的原则，构建主调查机关（国家商务部）+相关行业主管部门（负责行业准营的部委办署局）的联合调查模式，设立由商务部牵头，工信部、网信办、外交部、央行、财政部、金融监管总局、市场监督管理总局（常设成员单位）+卫健委、教育部、交通运输部、文化旅游部、广电总局（临时成员单位）等参与的“服务贸易救济工作委员会”，统筹政策制定、协调案件调查并指导相关国际/区域谈判。可参考欧盟贸易总司（DG TRADE）分工模式，在委员会下设数字、金融、交通、建筑、文旅、教育等等专项服务工作组，提高专业管控能力和应对效率。例如，在金融服务领域，待金融科技（FinTech）创新条件成熟，可由商务部+央行+金融监管总局负责反补贴服贸调查，外汇管理局+网信办提供跨境资金流动数据支持。
主动对接CPTPP、DEPA等高标准经贸规则，在服务贸易国内规制、数据跨境流动等领域探索“边境后”监管规则和体制创新。例如，在北京自贸试验区+全市服务贸易试验区、上海临港新片区、海南自贸港、深圳前海等四地试点“准入前国民待遇+负面清单管理制度”模式，[66]成为全国对接国际高标准经贸规则的测试区+制度创新积累经验的实验田+对内改革对外开放的新高地。同时，通过“一带一路”诸边服务贸易合作机制，与沿线国家签署服务贸易救济互认协议，形成规则存在并实施的既定事实，为我将来加入CPTPP、DEPA等高水平区域经贸安排后深入推广和示范打下坚实基础[67]；另一方面，在“亲诚惠容”的原则下加强互信和合作，进一步实质上降度易成本。
对以计算机和信息服务、金融服务、保险和养老金服务、知识产权使用费等为代表的知识密集型服务贸易等敏感领域的开放措施实施“压力测试”[68]，因为涉及我国服务贸易向“新”向“智”发展的重要动能[69]，评估其对国内产业的潜在冲击显得更为必要和首要。例如，在自贸试验区、自由贸易港试点增值电信服务、新金融服务开放的前沿尝试基础上，同步建立系统性风险监测模型，分别设定（1）数据跨境+关键信息基础设施运行监测等预警指标;（2）资本充足率、不良贷款率等预警指标，确保开放与安全的动态平衡。[70]
参照GATS第14条，在国内立法中明确“公共道德”“公共秩序”等例外情形的适用程序和实体标准。[71]例如，对涉及数据安全、文化主权的服务贸易措施，需通过多部门联合论证程序，避免滥用例外条款引发贸易争端。[72]
以自贸实验区+自贸港为载体主动推行数据+人工智能沙盒试点、数据共享试点，为我国加入CPTPP、DEPA的谈判及其相关国际合作提供最佳实践。若强制源代码、密钥披露，可能侵犯企业正当权益；若否，相关数字内容则可能违反国家法律甚至危害国家安全。因此，渐进式对相关数字知识产权保护强化标准实施“软着陆”并为国内监管有效聚焦和逐步增加强度预留空间。[73]
通过上述措施，并积极借鉴我国在应对货物贸易摩擦时成功建立并运行多年的工作机制，中国逐步构建起“法律-数据-工具-环境”数字经济“新四体联动”的服务贸易救济工作机制，逐步积累工作经验，构建成熟工作机制，始终锚定维护国内服务产业安全，推动服务贸易高质量发展，为全球治理积极贡献中国方案、展现中国智慧。
[1]参见周晓燕：《WTO多哈回合反倾销规则谈判综述》，载于《中国反倾销立法与实践十年文集》（中国商务部进出口公平贸易局编），中国商务出版社2008年版，第1-2页。
[2]参见《中华人民共和国对外贸易法释义》，中国商务出版社2004年版，第201-202页。
[3]参见崔柜台主编：《中国对外贸易法律制度》（《“一带一路”营商环境法治保障系列》），中国民主法制出版社2022年版，第131-178页。
[4]参见张晓君：《国际服务贸易救济法律制度研究》，厦门大学出版社2012年版，《序言》第1-2页。
[5]参见陈妙英：《WTO框架下我国服务贸易救济制度的构建》，载《广西政法管理干部学院学报》2009年第6期，第78-81页。
[6]杜振华编著：《国际通信服务贸易》，北京邮电大学出版社2019年版，第239-251页。
[7]参见王海文主编：《国际服务贸易（数字教材版）》，中国人民大学出版社2023年版，第163-308页。
[8]参见何志毅等编著：《中国产业机构—基于中美上市公司的比较》，机械工业出版社2023年版，第221-223页。
[9]参见国务院发展研究中心对外经济研究部课题组著，《服务贸易开放合作与创新发展》，中国发展出版社2022年版，第227-228页。
[10]参见蒋慧芹：《我国外商投资安全制度研究—演进、实践与展望》，浙江大学出版社2024年版，第32-33页。
[11]参见王海峰：《外商投资准入—国民待遇与负面清单管理法制研究》，上海三联书店2021年版，第65-76页。
[12]参见何跃鹰、卓子寒编著：《全球数据跨境流动治理》，科学出版社2023年版，第5-6页。
[13]参见索必成、胡盈之译，《乌拉圭回合协议导读（世界贸易组织秘书处编）》，中国商务出版社2011年版，第183-222页。
[14]参见汪素芹：《国际服务贸易（第4版）课件--第六章国际服务贸易规则及其协调机制（修订版）20230331.pptx》，载于原创力文档，，访问日期：2025年7月18日。
[15]参见《商务部解读WTO服务贸易国内规制联合声明倡议谈判成果》，载于中国政府网，，访问日期：2025年7月18日。
[16]参见柴小林:《服务贸易和投资便利化是世贸体系发展新方向》，载于今日头条网站，，访问日期：2025年7月18日。
[17]GATS第10条要求所有成员针对服务贸易的逐步自由化开展谈判，当时预计新一轮多哈回合谈判将于2000年开始。
[19]参见石静霞、韩天竹、杨幸幸著，《WTO服务贸易法》，北京大学出版社2021年版，第19页
[22]参见王晓红等著：《加入CPTPP，推动高水平开放》，中国金融出版社2023年版，第8页。
[23]CPTPP具备一定“活协议”或“新内容拓展”的特质，即未来如果发生争端，CCPIT服务贸易委员会的会议文件、成员国间的磋商成果都可能作为协议的延伸性补充，这也为CPTPP留出“活”的规则生成和实施空间。参见李本, 种瑞璇.：《我国国有企业承担环境社会责任的制度建构—以对接CPTPP相应规则为视角》，载于《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》2024, 56(5)，第120-125页。.
[24]参见方慧主编：《国际服务贸易》，中国教育出版传媒集团+高等教育出版社2025年版，第81-92页。
[25]参见俞子荣、袁波、王蕊、宋志勇等著：《RCEP：协定解读与政策对接》，中国商务出版社2021年版，第114-225页。
[26]参见王力、黄育华主编：《中国自贸区发展报告（2020-2021）--中国自贸试验区迈向高质量发展之路》，社会科学文献出版社2021年版，第6页。
[28]参见王文涛：《完善高水平对外开放体制机制》，载于《中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定辅导读本》，人民出版社2024年版，第260-263页。
[29]参见邹碧颖、孙颖妮：《2029，中国经济破浪前瞻》，载于《财经》总第698期，2024年8月19日出版，第17-25页。
[30]参见何海燕、任杰、乔小勇著：《贸易安全政策与实践研究--补贴与反补贴新论》，首都经济贸易大学出版社2011年版本，第3-5页。
[32]参见杨国华等：《跨太平洋伙伴关系协定规则研究》,上海人民出版社2020年版，第69页。
[33]参见前3引：《中华人民共和国对外贸易法释义》，第201-202页。
[34]参见杨燕青、葛劲峰、马劭之等著：《数字经济及其治理》，中国出版集团+中译出版社2023年版，第144-146页。
[35]参见蒲明：《中国自由贸易试验区建设研究》，中国财经出版传媒集团+中国财政经济出版社2021年版，第67-69页。
[36]参见：《工业和信息化部关于开展增值电信业务扩大对外开放试点工作的通告》（国务院部门文件），载于中国政府网，访问日期：2025年7月18日。
[37]参见赵莉主编：《北京高端服务业发展报告》，社会科学和文献出版社2024年版，第65-75页。
[38]参见江若尘、牛志勇、王春燕著：《上海自由贸易试验区促进服务贸易高质量发展研究》，上海人民出版社2021年版，第131-134页。
[39]参见刘云亮等著：《中国特色自由贸易港立法体制创新研究》，人民出版社2024年版，第287-337页。
[40]参见严亦斌、罗志桓著：《粤港澳大湾区—新格局与大战略》，人民出版社2023年版，第8-12页。
[41]参见葛红玲、方盈赢、李波、李惠璇、程悦著：《数字经济赋能城市高质量发展-北京数字经济发展的综合考察与评价》，中国经济出版社2023年版，第126-153页。
[42]参见王力、黄玉华主编：《中国自贸区发展报告（2020-2021）》，社会科学文献出版社2021年版，第38-40页。
[43]参见何志毅等编著：《中国产业结构—基于中美上市公司的比较》，机械工业出版社2023年版，第69-71页。
[44]程惠芳等著：《全球便利化经贸规则与贸易便利化比较分析》，中国社会科学出版社2022年版，第292-293页。
[45]参见上海市金茂律师事务所编著：《外商投资法律实务》，法律出版社2021年版，第5-7页。
[46]参见中国信息通讯研究院编：《2024年ICT深度观察》，中国工信出版集团+人民邮电出版社2024年版，第250页。
[47]参见金峰主编：《中国自由贸易实验区发展研究报告》，经济管理出版社2022年，第462-467页。
[48]参见方禹、刘耀华等著：《读懂数据安全法关键要点与释义精讲》，2023年版，第90-93页。
[49]参见：《国务院办公厅关于以高水平开放推动服务贸易高质量发展的意见》，，载于中国政府网，访问时间：2025年7月16日。
[50]参见王世春：《论公平贸易》，商务印书馆2006年版，第11-101页。
[51]参见李雪平、万晓格著：《数字贸易争端解决的规则与程序—国际法与比较法研究》，法律出版社2023年版，第223-235页。
[52]参见江若尘、牛志勇、王春燕等著：《上海自贸试验区促进服务贸易高质量发展研究》2021年版，第3页。
[53]参见葛红玲、方盈赢、李波、李惠璇、程悦等著：《数字经济赋能城市高质量发展--北京数字经济发展的综合考察和评价》，中国经济出版社2023年版，第81-82页。
[54]参见杨燕青等著：《数字经济及其治理》第五章数字经济治理的核心议题（下）第四节“数字税”与全球税收治理，第204-222页。
[55]参见霍景：《中国服务外包发展战略及政策选择》第九章“”第二节税收政策存在的问题”、第三节“完善税收政策建议”，经济管理出版社2023年版，第210-222页。
[56]参见黄尹旭、杨东著：《数字经济立法论》，法律出版社2022年版，第225-229页、第234-240页。
[57]参见《经济日报》（2025年2月5日版）：《突破1万亿美元--去年我国服务贸易规模再创历史新高》，，载于中央人民政府网站，访问日期：2025年7月16日。
[58]参见国家外汇管理局国际收支分析小组：《2024 年中国国际收支报告》（2025年3月28日发布），第24页，，载于国家外汇管理局网站，访问日期：2025年7月16日。
[59]参见任梦园：《欧盟反经济胁迫法运行机制研究》，载于《争议解决》（开源国际中文期刊），2024, 10(4), 第192-202页。
[60]参见彭雷德、王达坡、孙安艺、魏圣香著：《国际经贸合规与风险应对》，上海人民出版社2024年版，第26-59页、第299-319页。
[61]参见程琳主编：《网络安全概论》，时事出版社2025年版，第33-43页。
[62]参见徐昕：《论对等原则及其在国际经贸领域的发展》，载于《WTO法与中国论坛年刊（2019）》2020年版，中国法学会世贸组织法研究会组织编写，第241-254页。
[63]RAPEX为英文The Rapid Alert System for Non-Food Products的简称，意为：“欧盟非食品类消费品快速预警系统”，WTO成员中运作较为成熟、规范的产品风险预警体系。（一）欧盟是依据欧盟92/59/EC和2001/95/EC《通用产品安全指令》而设立的，建立该系统的目的是在欧盟内部快速交换、传递产品安全信息。通常是：当产品对消费者的安全和健康存在“严重和紧迫的危险”，成员国采取紧急措施对该产品在其领土内可能的销售和使用进行阻止，限制或施加特别条件时，成员国应立即通知欧盟委员会。（二）该制度确立了欧盟各成员国危险产品的信息共享制度。某些产品对消费者的健康和安全构成严重危险时，成员国采取措施来对消费品的销售或使用进行阻止、限制或强加特殊条件时，成员国应立即向欧盟委员会进行通报。（三）该制度于危险的非食品类消费品，所有供消费者使用的非食品产品或可预知被消费者使用的非食品产品都包含在RAPEX范围之内，除了医药和医疗产品（有另外的管理体系）。
我国贸易救济调查机关、地方商务部主管部门、进出口商会和行业协会、众多外贸企业多年来一直在追踪、参考和借鉴RAPEX的运作经验。
[64]参见商务部服务贸易和商贸服务业司编著：《服务贸易统计知识读本》2018版，第59-69页。
[65]参见于华溢：《数据跨境流动的国际法律问题研究》，法律出版社2024年版，第195-198页。
[66]参见王威：《中国高标准—国际经贸规则适用条件》，中国书籍出版社2023年版，第66页。
[67]参见程慧芳等著：《全球高标准经贸规则与贸易便利化比较分析》，中国社会科学出版社2022年版，第304-305页。
[68]参见：《党的二十届三中全会决定学习辅导百问》，学习出版社+党建读物出版社2024年版，第118-119页。
[69]参见：《上半年，中国服务进出口总额同比增长14%--服务贸易跑出“加速度”》，人民日报海外版（2024年8月20日版）。
[70]参见赵磊：《国家安全学与总体国家安全观》，中国民主法制出版社2023年版，第110页。
[71]参见陈卫东：《WTO例外条款解读》，对外经济贸易大学出版社2002年版，第1-5页。
[72]参见姚铸著：《CPTPP争端解决机制研究》，法律出版社2024年版，第234-242页。
[73]参见李小牧、李嘉珊主编：《中国国际服务贸易发展报告（2024）》，社会科学文献出版社2024年版，第326页。